El mundo lo dice todo 
Junto con la “transición”, e indisolublemente ligada a ella, quizás una de las nociones más trajinadas en estos últimos meses en Venezuela sea la “reinstitucionalización”. Examinada más como aspiración que como realidad en marcha, el debate en torno a ella exige la diferenciación entre dos dinámicas: los intentos de estabilización e ingeniería institucional impulsados desde el poder, y un verdadero proceso de redemocratización y autonomía de los poderes públicos que reoriente esos giros hacia nuevos códigos de relacionamiento sociedad-Estado. La inquietud al respecto no es menor. En atención a los aportes de expertos como North, Sen, Acemoglu y Robinson, cabe esperar que una vez impulsada una transición, la democracia sobrevivirá si se construyen instituciones sólidas que impidan que las nuevas élites caigan en la tentación de utilizar el poder de forma extractiva, no inclusiva.
Desde el rigor de la transitología, más que de reinstitucionalización democrática en Venezuela tocaría hablar de procesos de reacomodo y adaptaciones puntuales a las exigencias estratégicas del nuevo socio, el gobierno de EE.UU., especialmente en lo tocante al área económica. Cinco meses de “nuevo momento político” vs. una dinámica autoritaria entronizada por décadas, eso sí, lleva a considerar que los pequeños avances se materializan a pesar de las muy severas desventajas, menguas y trastornos. Las dinámicas que durante años se presentaron bajo la saya de un «retorno a las reglas» y que acabaron en mero ajuste cosmético o adaptativo, en estabilización del sistema sin alterar la distribución del poder, no dejan, además, saldo favorable en materia de confianza social: una carencia que dispara costos de transacción, haciendo que cualquier proceso de negociación o diseño de políticas sea propenso a colapsar al menor contratiempo.
Fukuyama sostiene que la estabilidad institucional requiere equilibrar tres componentes. Un Estado fuerte y capaz (esto es, una administración pública moderna, meritocrática y eficaz que posea el monopolio legítimo de la fuerza y capacidad para proveer bienes públicos); imperio de la ley (rule of law, leyes se aplican a todos los ciudadanos por igual, incluyendo a gobernantes y élites y limitando su poder) y responsabilidad democrática (accountability, mecanismos de control que obligan al Estado a responder ante los ciudadanos). La ingeniería institucional autocrática a menudo busca fortalecer el primer pilar, la capacidad técnica o coercitiva del Estado para recaudar o regular, mientras debilita activamente los otros dos. Al suprimir la rendición de cuentas y la subordinación a la ley de quien detenta el poder, el sistema venezolano ha permanecido atrapado hasta ahora en los modos del neo-patrimonialismo, con poderes públicos operando como feudos privados en lugar de instituciones impersonales al servicio del ciudadano.
He allí una clave para entender hacia dónde deben dirigirse las reformas de cara a una eficaz apertura del sistema; y por qué, como indica Douglass North, es necesario afectar al mismo tiempo las costumbres, los códigos de conducta, las expectativas mutuas, esas “limitaciones ideadas por el hombre que le dan forma a la interacción humana”. Una ingeniería institucional impuesta desde arriba, ajena al registro de expectativas compartidas, suele fracasar en tanto sólo busque modificar la regla formal pero deje intactas las prácticas de cooptación o extorsión que rigen de hecho el comportamiento de los actores. Sin un cambio en las restricciones informales, en los mecanismos de exigibilidad (enforcement), las nuevas leyes se diluyen en meras declaraciones de intención o herramientas de control selectivo.
Si se parte de la tesis de que los seres humanos son agentes maximizadores de utilidad, y que los marcos institucionales funcionan como sistemas de incentivos para decisiones libradas por esa vía del acicate de tipo cultural o sociológico, el foco apuntará a la naturaleza de dichos marcos. Una institución, vista como limitante para el actuar humano intersubjetivo, resulta crucial para la reconstrucción democrática del Estado. La reinstitucionalización no puede ser vista por tanto como un evento fortuito, un “rezar para que llueva”, sino como un proceso complejo y de largo aliento que requiere de una negociación inclusiva. Se requiere tiempo, participación y voluntad política bien invertidos para pasar de un esquema unilateral, cerrado y discrecional a uno deliberativo, nacido de acuerdos sociales amplios y competitivos, contenido por mecanismos de pesos y contrapesos que aseguren una justa distribución del poder.
Para que esos procesos sean creíbles, se necesita reparar el tejido social y reivindicar la confianza horizontal. En Venezuela, ello implica garantizar, por ejemplo, que la prometida depuración del poder judicial lleve a funcionarios y organismos a actuar bajo el mandato constitucional, no como brazos de persecución. Que el arbitraje necesario para una elección pueda construirse bajo criterios técnicos e independientes, capaces de devolver al voto su valor como herramienta de cambio. Que el ecosistema comunicacional supere la fragmentación y la confrontación emocional prestas a anular el debate racional, y que cambien las reglas del juego del discurso público. Que el espacio cívico logre fortalecerse, que la labor periodística pueda desplegarse sin censura y la pluralidad de pensamiento sea la base para encontrar soluciones colectivas a problemas comunes.
En un sistema donde el control está altamente centralizado y con canales institucionales tradicionales desmantelados, las propuestas más realistas no pasan por tanto por esperar un cambio macro inmediato. Más bien se trata de apelar a un enfoque incremental, sectorial y de adentro hacia afuera (middle-out y bottom-up). El desempeño de los llamados cuerpos intermedios (gremios, universidades, asociaciones vecinales, ONG, sindicatos independientes, redes eclesiales) acá es medular; en contextos de alta polarización, además, su fortalecimiento ofrece múltiples ventajas estratégicas. Sabiendo, como señala Robert Putnam, que el “capital social de puente” es necesario para que las instituciones funcionen, se reconoce que los cuerpos intermedios sirven de escuelas de ciudadanía, rompen la atomización autoritaria, esa pérdida del mundo común (Rosanvallón) que entorpece la acción colectiva. Asimismo, cuando los partidos están proscritos o debilitados, estos cuerpos preservan el conocimiento técnico y burocrático necesario para gestionar el Estado de forma impersonal, lo cual prepara a la sociedad para el momento en que surjan ventanas de oportunidad política. Otro dato relevante: su articulación ofrece un contrapeso de baja intensidad, que impone límites fácticos a la arbitrariedad y ensancha los márgenes de libertad civil para asumir pactos parciales en áreas críticas.
Casos poco explorados en materia de transiciones ilustran la importancia de la especificidad institucional en lugar del enfoque de «one-size-fits-all» (Dani Rodrik, 2007) y el rol de las fuerzas intermedias. Tras lograr su independencia en 1968, por ejemplo, Mauricio (África Oriental) parecía condenado al fracaso debido a la división étnica, la alta densidad poblacional y dependencia exclusiva del azúcar. En lugar de adoptar un diseño estandarizado o permitir que una etnia capturara el Estado, las élites locales crearon un sistema de compromisos adaptados a su realidad: establecieron el sistema del Best Loser que garantizaba escaños parlamentarios corregidos para minorías étnicas subrepresentadas y protegían la independencia del poder judicial, manteniendo al Comité Judicial del Consejo Privado del Reino Unido como su última instancia de apelación. Las asociaciones de productores de azúcar y sindicatos funcionaron como cuerpos intermedios estables que negociaban directamente con el gobierno, creando una economía inclusiva sin alterar el orden democrático.
También en la Ghana de 1992, bajo control de Jerry Rawlings -ejemplo de transición tutelada desde el poder- la sociedad civil logró trascender esa ingeniería adaptativa inicial mediante la creación e incidencia del Consejo Nacional de la Paz. Este órgano, compuesto por líderes religiosos, jefes tradicionales y miembros de la academia, funcionó como cuerpo intermedio institucionalizado que medió de forma autónoma en conflictos políticos de alta tensión. Al apoyarse en la autoridad moral de las estructuras tradicionales e informales, Ghana logró someter el poder militar al control civil y garantizar la alternancia pacífica del poder, convirtiéndose en uno de los sistemas institucionales más estables de África Occidental.
En aras de una real redemocratización, a fin de conjurar el riesgo de la mera subsistencia del statu quo y el atasco en la norma “de papel”, parece importante entender y transitar el camino inverso. Más que leyes ad hoc, se trata de recuperar capacidades ciudadanas mediante el fortalecimiento y articulación de cuerpos intermedios. Para que una institución recupere crédito no necesita líderes mesiánicos, sino predictibilidad. Trabajar en procedimientos claros y auditorías compartidas, fruto del aprendizaje local y no de la imposición vertical, serviría para demostrar que el cumplimiento de reglas genera mejores resultados a corto, mediano y largo plazo que la siempre invalidante discrecionalidad.
@Mibelis
